지방교육자치제, 과연 무엇이 쟁점인가? - 김진성 의원에게 물었다.

쩌우청 맹묘의 맹모삼천지교 기념석이다

맹모삼천지교 [孟母三遷之敎] 를 기억하는가?

맹자의 어머니가 교육을 위하여 세 번 이사를 하였다는 말로 자녀의 교육에 있어 환경의 중요성을 인식한 어머니의 교육열을 대변하는 말이다.

강남,분당,목동하면 무엇이 떠오르는가?
다름아닌 지나치게 높은 교육열일 것이다. 우리나라 엄마들보다 자식들 교육에 목을 메는 사람들은 전세계적으로 거의 없다. 교육정책이 바뀔 때마다 바뀐 교육 정책에 맞추어 이리 뛰고 저리 뛰어 다닌다. 심지어 강남 엄마들도 자녀의 교육을 위해서라면 파출부라도 불사하는 게 바로 대한민국 학부모들이다.

모두가 한 마음으로 모이면 큰 산을 이룰 수 있다.

하지만 아이러니하게도 그처럼 목숨걸고 시키려고 하는 교육에는 관심이 많지만 정작 그 교육의 방향이나 핵심내용을 조율하는 교육법이나 교육감에는 거의 관심을 두지 않는다. 마치 밥을 지을 때 쌀 자체의 종자를 결정하는 볍씨나 농법에는 아무 관심이 없고 어떻게 하면 맛있는 밥을 지을 수 있을까만을 고민하는 것과 다를 바가 없는 것이다. 하지만 동남아에서 나오는 알랑미쌀로 기름지고 찰진 밥을 지을 순 없지 않은가? 우리가 쌀 자체에도 관심을 가져야 하는 이유이다. 처음부터 종자 자체를 기름지고 찰진 쌀이 나오도록 농법과 종자를 지켜야 하는 것이다.

지방교육자치제는 교육행정을 일반행정으로부터 분리, 독립시킴으로서 교육의 자주성을 보장하려는 제도이다.  민주적 통제와 전문적 지도 사이에 조화와 균형을 얻게 하여 교육행정을 일반행정으로부터 분리, 독립시킴으로서 행정의 조직과 제도 면에서 교육의 자주성을 보장하는 제도를 일컫는다. 교육,학예에 관한 의결기관으로 교육위원회와 교육감 제도를 두고 있다.

2010년 새로운 지방교육자치법을 시행하려고 한다. 그에 앞서 일고있는 쟁점을 짚어보기로 하자. 서울특별시 의원이면서 교육선진화 운동본부의 상임대표를 역임하고 있는 김진성 의원에게 물었다.

아이들의 미소는 지켜져야 한다.

Q:2010년 새로운 지방교육자치법 시행을 앞두고 일부 교육계에서 반발하고 있는 것으로 알고 있는데 그 주요 내용은 무엇인가요?

2010년부터 지방선거를 거쳐 선출된 교육의원이 시ㆍ도의회 내 상임위원회로서의 교육위원회에서 교육․학예에 관한 사항을 심의․의결하게 된다. 그러나 시ㆍ도의회 교육위원회에는 교육의원만이 배속되는 것이 아니다. 시ㆍ도의회 교육위원회에 배속되는 교육의원의 정수는 과반수에 이르고, 나머지는 일반의원이 배속된다. 즉 교육․학예에 관한 사항은 시ㆍ도의회 교육위원회에서 일반의원과 교육의원의 심의․의결을 거치도록 되는 것이다. 이러한 의결시스템의 변화가 현재 교육계가 반발하고 있는 문제의 핵심이다.

그리고 이를 저지하기 위해 내세우고 있는 논리가 「헌법」에서 보장하고 있는 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성이고, 최종목표는 「지방교육자치에 관한 법률」의 재개정을 통한 의결기구의 시ㆍ도의회로부터의 독립이다. 즉 교육계의 주장은 2006년에 개정된 「지방교육자치에 관한 법률」이 「헌법」에서 보장하고 있는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을 침해하고 있으므로 동 법률의 재개정을 통하여 이를 바로잡아야 한다는 것이다.

Q:교육계에서 반발하고 있는 시ㆍ도의회 병합 반대의 배경은 무엇인지 알고 싶습니다. 교육자치법 시행에 다른 문제는 없는지요?

2006년 12월에 개정된 「지방교육자치에 관한 법률」은 교육계 반발뿐만 아니라 또 다른 저항에 부닥치고 있다. 현행 제도를 실시하는데 위헌의 소지도 있고 막대한 선거비용, 선거운동의 어려움 등 많은 보완점이 필요한 것이 사실이다.

현재 일부 교육계에서 제기되고 있는 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성에 대한 논의는 그 실체가 없다. 구체적인 사례의 제시도 없이 반대하고 있다. 이는 제도 도입의 취지에 대한 몰이해와 무지에 기인하고 있다. 교육 본질의 차원을 넘어 특정집단의 이기주의의 형태로 나타나고 있다. 이런 양상을 보이는 것은 교육계가 갖고 있는 패배주의, 피해의식, 열등감의 표현일 수도 있다. 제도 실시 이전에 이에 대한 바른 이해가 필요하다고 할 것이다.

Q: 교육계가 반대하고 있는 사실에 대해 실체가 없다고 하는 것이 무슨 의미인지 이해가 되지 않는데요,  어떤 근거로 그런 주장을 하시는지요?

최근 3년간 서울시의회와 서울시교육위원회에서 시의원과 교육위원들이 집행부를 상대로 질의한 내용을 종합 분석하였다. 그 결과는 별표와 같다.

시의원과 교육위원의 질의내용 비교

기 관		질 의 내 용	N	%	비 고
서울시의회 (2006. 7.~ 2009. 8.)	본회의	1.예산관련	36	33.0	정원 : 106명
		2.관리행정관련	28	25.7
		3.인사행정관련	11	10.1
		4.교육과정관련	20	18.3
		5.정책관련	14	12.9
		계	109	100.0
	교육문화 위원회 예결특위 위원회	1.예산관련	136	41.1
		2.관리행정관련	113	34.1
		3.인사행정관련	33	10.0
		4.교육과정관련	36	10.9
		5.정책관련	13	4.0
		계	331	100.0
서울시교육위원회 (2007. 3.~ 2009. 5.)		1.예산관련	87	27.1	정원 : 15명
		2.관리행정관련	76	23.8
		3.인사행정관련	51	16.0
		4.교육과정관련	65	20.3
		5.정책관련	41	12.9
		계	320	100.0

위 표를 참고해 보면  시의원이 질의한 내용과 교육위원이 질의한 내용에 큰 차이가 없는 것으로 밝혀졌다. 시의원은 예산과 관리행정에, 교육위원은 교육과정과 인사행정에 보다 더 관심이 집중되는 것으로 나타나기는 했으나 큰 의미는 없는 것으로 보인다.

구체적 사례를 들자면 서울시의회 본회의에서 교원노조와 관련하여 단체협의 위법성을 거론한 사례가 2건 있었고, 교육문화위원회에서 3건 있었을 뿐이다. 시국 관련사항에 대한 논의는 서울시의회보다 서울시교육위원회에서 더 활발히 전개되었다. 촛불집회, 광우병 파동, 관권선거 의혹, 교원 징계 등은 주로 시교육위원회에서 논의되었다. 시의회보다 시교육위원회가 정치성이 강하다는 인상을 받았다.

종합적인 결론은 정당 소속의 의원으로 구성된 서울시의회나 정당 소속이 없는 서울시교육위원회에서 다루는 사항이 별 차이가 없고, 또 정치적 사안이라고 할 수 없다는 것이다. 실체가 없다는 말은 그런 뜻이다. 이것이 사실이라면 교육위원회를 시도의회에 병합시킨다고 문제될 것도 없고 교육의원이 정당원이라도 문제될 것이 없는 것이다. 오히려 정당원일 때 협력과 연대의 기반 위에서 문제를 더 잘 풀어나갈 수 있다는 해석이 가능할 것이다.

Q: 그동안 교육감 교육의원 선거 방법이 여러 차례 바뀌었는데 2010년에 또 바뀌는 이유는 무엇인가요?

그간 교육감 선출방법이 임명제, 간선제 등으로 수없이 바뀌었으나 그 때마다 제도의 허점을 노려 불법, 편법, 변칙이 판을 쳐 부정선거 논란에 휘말렸다. 그 중에서도 개정 전의 초중고 학교운영위원회 운영위원 전원이 참여하는 선거제도가 가장 개선된 제도였다는 평가였으나 교육청과 그 산하기관은 선거 때가 되면 현직 교육감의 선거관리조직으로 둔갑을 했고, 교직단체는 정당 공천제가 배제된 틈새를 이용하여 자체 조직과 외부 세력을 끌어드려 다른 후보보다 우월한 위치에서 선거를 치렀다.

결국 교육감 선거는 관권과 교직단체 조직의 대결 양상을 띠게 마련이었다. 또 후보예정자들은 교육감 선거권자인 학교운영위원을 확보하기 위하여 학년 초인 3월에 실시하는 초중고 학교운영위원회 운영위원 선거에 자기 사람 심기에 혈안이 되었다. 이 과정부터 초등, 중등이 갈라지고, 학연, 지연이 총동원되어 교육자만의 잔치를 벌이면서 비리 부정선거의 늪으로 빠져 들면서 교육계내의 갈등과 마찰이 증폭되어 갔다. 이러한 문제를 해결하기 위해 선거제도를 바꾸게 된 것이라고 본다.

아이들의 꿈은 지금도 진행형이다.

Q: 현행 주민에 의한 교육감ㆍ교육위원 직선제 대신 학부모, 교직원, 학교운영위원 등 교육관계자에 의한 제한된 직선제를 도입해야한다고 주장하고 있는데 이에 대해 어떻게 생각하시는지요?

교육의 전문성을 판단할 수 있는 능력과 관심을 가진 주민이 교육감 및 교육의원 선출 주체가 돼야 한다는 취지이다. 이는 학부모, 교직원, 학교운영위원, 사립학교 법인 관련자 이외 일반 국민은 교육의 전문성을 판단할 수 있는 능력이 없고 관심도 없다는 전제에서 나온 발상으로 매우 위험한 사고이며 국민에 대한 모독이라 할 수 있다. 교육자치는 기본적으로 주민자치이지 교육자자치가 아니다. 사립학교 법인, 학원 관계자의 참여는 교육자치를 이해당사자의 각축장으로 만들 수 있다.

서울, 경기, 충남 등 일부 지역의 교육감선거에서 투표율이 저조한 것은 사실이나 이는 제도 도입 초기 으레 있는 일이며, 이들 교육감선거는 2010년 6월까지만 임기가 보장되는 보궐선거 성격의 의미를 지닌 것으로 국회의원, 지방자치단체장, 지방의원 등의 보궐선거에서도 똑같은 현상이 일어났던 사안이다.

사실은 교육감 및 교육의원에 대한 주민직선제는 교육계의 소망이었다. 종래의 학운위 위원에 의한 선거가 주민 대표성 논란에 휘말리고 도덕적 타락과 비리로 얼룩지자 교육계가 먼저 주민직선제를 요구하게 된 것이다.

학부모, 교직원, 학교운영위원, 사립학교법인 관련자 등의 유권자가 전체 유권자의 45%에 달하고 있기 때문에 직선제에서 나타나는 비용의 문제, 효율성의 문제가 개선될 여지가 없고, 오히려 대표성의 문제가 다시 불거지고, 연고주의에 이한 선거분위기의 혼탁이 예상되는 등 부정적 측면이 많다.

Q: 지난 3년간 서울시의회에서 의정활동을 통해 교육자치가 정치적으로 이용 당하고 흔들렸다고 보시는지요?

 최근 3년간 서울시의회 의정활동 내용을 심층 분석한 결과 106명 전원이 당적을 가진 의원임에도 불구하고 교육문제를 두고 정치적으로 대립되어 토론한 사례가 전무하다. 당적을 갖고 있지 않은 시도교육위원회 교육위원의 의정활동 내용이나 당적을 가진 시의원의 의정활동 내용이 같다는 것이 밝혀졌다. 결국 일부 교육계 인사들이 우려하는 당리당략 차원의 정치적 논의가 전혀 없는 현실에서 이를 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성이라는 화두와 연결시켜 반대하는 것을 이해할 수 없다.

미국, 일본, 독일 등 대부분의 나라에서 헌법에 교육의 정치적 중립성을 규정하고 있지 않다. 미국의 일부 주에서는 정당 당적을 갖고 주민직선에 출마가 가능하다. 이는 교육정책이 정치문제를 떠나 별개로 존재하는 것이 아님을 의미하는 것이다

정치란 갈등을 조정하고 타협하는 것을 말한다. 교육의 정상화도 교육 갈등의 해소부터 시작해야 한다. 정치기능은 사회 구석구석 어디에나 있는 것이다. 이러한 사실을 인정해야 한다. 현실을 직시하고 인정해야 한다. 주민직선이라는 것 자체가 하나의 정치 과정이다. 교육위원회 구성에서 무소속 교육의원이 정당 소속 일반 의원들과 같이 위원회 활동을 하는 것 자체도 정치적인 행위이다. 교육의원이 지방의회 의원으로서 교육관련 업무만이 아니라 지방 일반 행정기관의 업무까지 심의할 수 있는 점 그리고 다른 상임위원회와 마찬가지로 일련의 심의·의결을 수행하는 과정 자체도 하나의 정치 과정이라고 할 수 있다. 이를 피할 수도 없고 피해서도 안 된다.

Q: 최근 교육감 선거와 관련하여 어떤 방법이든 간에 교육감 후보자에 대한 정당 개입은 교육자치 정신을 훼손한다는 주장을 어떻게 생각하는지요?

정당후보자인 시·도지사와 교육감후보자가 결합되어 교육의 정치적 중립성을 해한다는 비판이 제기될 수 있으나 정치적 중립성의 핵심은 정당과의 관련성에 있는 것이 아니라 교육내용과 방법 그리고 교육행정이 특정정파에 치우치지 않도록 하자는데 근본 취지가 있는 것임으로 확대 해석할 필요는 없을 것이다.

교육감 선거에 대한 무관심과 선거자금의 불합리 그리고 불법과 편법을 일삼고 있는 정당 개입과 노조의 사실상 선거운동 참여 등을 고려할 때 광역자치단체장과의 러닝메이트제를 채택하는 것이 타당하다고 본다.

교육감 선거를 시·도지사와 러닝메이트로 하는 경우 첫째, 시·도지사의 적극적 협력으로 교육현안을 해결할 수 있고, 둘째, 후보의 난립을 막을 수 있으며, 셋째, 선거가 지연, 학연 등 연고주의로부터 벗어날 수 있고, 넷째, 개인이 감당하기 어려운 막대한 선거비용의 문제를 해결할 수 있으며, 다섯째, 정책 대결의 선거로 국민의 신뢰를 높일 수 있으며, 여섯째, 노조등 교직단체가 주도하는 선거 판세를 막을 수 있으며, 일곱째, 모든 정당이 교육전문가 발굴에 경쟁적으로 나서게 된다는 등의 여러 가지 장점이 있다.

업무의 독립성을 보장하면서 협력과 연대 그리고 지원 체재를 구축해나간다면 시·도지사의 적극적인 도움을 기대할 수 있을 것이다.

Q: 주민직선제라고 하면 피선거권에 대한 제약이 있어서는 안 된다고 봅니다. 선거권자의 판단에 맡기는 것이 옳다고 보는데 어떻게 생각하시는지요?

교육감과 교육의원선거가 주민 직선제로 바뀌었으니까 교육감 교육의원 자격을 제한하지 말고 이에 대한 판단은 유권자에게 맡기자는 논의가 많다. 전문성이 무엇이냐 하는 점에 의구심을 갖고 있는 사람도 있다.

그러나 교육문제 해결에는 교육 전문성이 반드시 필요하다고 본다. 만약 교육경력 또는 교육행정경력을 배제한다면 시 ․ 도지사 공천이나 시·도의회 의원 공천에서 낙천한 인사를 비롯한 일반 정치인이 다수 후보로 나올 가능성이 매우 높다. 이렇게 되면 일반 지방자치와 달리 별도로 교육자치를 하는 의미가 없어진다. 교육감을 두지 않고 시·도지사가 교육행정을 맡고, 교육의원 대신 시·도의원이 교육관련 예산과 조례를 심의하고 행정감사를 맡으면 되기 때문이다. 따라서 교육의 전문성 확보 차원에서 현행 규정은 그대로 유지되어야 한다고 본다.

교육감과 교육의원의 자격에서 교육 및 교육행정경력 기간이 다른 것은 시정되어야 할 것이다. 교육의원에게 10년 이상의 경력을 요구하면서 교육감에게는 5년 이상으로 한 것은 균형을 잃은 것으로 교육감의 자격을 강화하여 15년 이상으로 하는 것이 좋을 것 같다.

교육에 정치논리가 개입되어서는 안 되고, 교육자치가 정쟁이나 권한 다툼의 대상이 돼서는 안 되며 교육자치의 핵심이 지방교육의 질적 수준을 높이는 데 있다는 점에 대해 동의하지만 문제는 임명제나 러닝메이트제나 교육감 교육의원의 당적이 바로 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을 해치는 것이 아니라는 점이다.

교육정책은 우리 아이들이 가야 할 방향이다.

Q: 우리나라 교육감 선거에서는 주요 쟁점도 없고 국민의 관심도 끌지 못한 상태에서 진행되어 왔던 것이 사실입니다. 그리고 교직단체가 주도하는 양상을 보여왔는데요, 왜 그런 현상이 일어난다고 보시는지요?

정당 공천이 배제된 무소속 교육감 교육의원 선거에서는 교육정책에 대한 이슈가 부각될 수 없어 정책선거를 기대하기 어렵다. 그간 교육감의 선거가 정책적 이슈 없이 현직 교육감의 관조직과 교원노조의 대결로 나타난 것은 정당의 손발을 묶어놓았기 때문이다. 정당이 배제되면 그 자리를 조직을 가진 교직단체가 대신하기 마련이다.

선거에서 정당을 배제하면 무소속 후보자들은 암암리에 지연, 학연에 매달리게 된다. 정책적 쟁점이 부각되지 않고 후보자에 대한 신뢰와 기대도 낮아질 수밖에 없다. 투표율이 낮아져 유권자 10% 미만의 득표로도 당선이 가능해진다는 전망이 보이기 때문에 입후보자는 더욱 난립하기 마련이다.

Q: 각종 선거 때마다 교육에 관한 공약이 범람하고 있습니다. 그러나 정당이 자기당 소속의 교육감과 교육의원을 내지 못한다면 이는 진정한 공약(公約)이 아니라 빌공자 空約이 될 수 밖에 없다는 주장은 사실인가요?

현행 선거제도 아래에서는 각 정당은 교육정책을 구현하는 방법이 제도적으로 막혀있다. 대의정치란 의회정치이고 의회정치는 곧 정당정치인데 정당이 정책을 개발하여 국민 앞에 공약하고 국민의 선택을 통해 정책을 추진하고 그 결과에 대해 국민에 대해 책임을 져야 하는데 우리나라 제도는 교육정책은 여기서 제외 시키고 있는 것이다. 의회정치를 표방하면서 교육의원 선거에 정당의 개입을 원천적으로 봉쇄하고 있는 것은 하나의 웃음거리다.

정당이 자기당 소속의 교육감과 교육의원을 낼 수 없다는 것은 교육에 관한한 정당의 책무성은 묻지 않는다는 것을 의미한다. 이러한 제도 아래서 각 정당이 대선과 총선을 통해 국민을 향하여 내걸은 공약은 국민을 속이는 기만행위가 될 수 밖에 없다. 왜냐하면 정당은 교육감과 교육의원 선거에 자당의 후보를 낼 수 없어 사실상 교육문제를 해결할 수 있는 처지에 있지 않기 때문이다.

국가의 교육정책이 무소속 교육감과 교육의원의 개인적 사견에 따라 좌우됨으로 국가 백년대계가 안정을 잃고 표류할 수 밖에 없다. 교육감 교육의원에게 정치적 책임을 묻는 방법은 개인의 사직으로 모든 것이 끝난다. 그러나 정당이 개입하게 되면 교육감 교육의원 당사자의 사직으로 끝나지 않는다. 대선이나 총선 그리고 다음의 지자체 선거까지 국민의 심판이 따르므로 결국 정당이 그 결과에 대하여 정치적 책임을 지게 되는 것이다.

Q: 무소속 교육의원 제도 하에서는 의회에서의 교섭단체 구성이 어렵지요. 교육의원의 원만한 의정활동을 위하여 교섭단체 구성을 가능하도록 해주어야 한다고 하는데 이에 대해 어떻게 생각하는지요?

현행법대로 교육의원을 무소속만으로 한정할 경우 임기 개시일로부터 원내 교섭단체 구성이 불가능함으로 모든 의정활동의 기능을 제대로 발휘할 수 없게 된다. 각종 교육안건을 처리함에 있어 교육의원은 교섭단체를 구성한 정당에 처음부터 끌려갈 수밖에 없을 것이다. 설사 교섭단체 구성을 인정해준다고 할지라도 교육의원만으로 교섭단체를 구성하는 것은 교섭단체 구성 취지에도 어긋나고 정치적 의미가 없다. 따라서 교육위원이 정당에 가입하여 다른 시도의원과 협력하여 의정활동을 할 수 있도록 해야한다.

Q: 교육의원 선거를 직능대표로서의 정당 비례대표로 해야 한다는 의견이 있는데 그 주장의 배경과 근거는 무엇인가요?

교육의원 선거를 정당 추천에 의한 비례대표로 선출하면 많은 장점이 있다.
첫째, 직능대표로서의 성격에 부합되고,
둘째, 지역구 선거 실시에 따른 위헌의 소지에서 벗어날 수 있으며,
셋째, 정책선거를 유도하여 국민의 관심을 제고시키고,
넷째, 지역 직선으로 인해 야기되는 정치적 이념대립을 어느 정도 방지할 수 있으며, 다섯째, 정당으로 하여금 교육정책에 관심을 집중시켜 현안 문제 해결에 적극 나서게 할 수 있으며,
여섯째, 후보자의 난립을 막고, 연고주의 의존도를 낮출 수 있으며,
일곱째, 재력가가 아니면 엄두도 낼 수 없는 선거비용을 대폭 절감할 수 있고,
여덟째, 각 정당은 득표 전략상 유능한 교육계 인사를 경쟁적으로 발굴하게 될 것임으로 우수한 덕망 있는 교육계 인사의 진출이 가능해진다고 할 수 있다.
끝으로 교육문제를 초당적으로 해결할 수 있다.

이제 교육문제는 정치의 세계에서 고립시켜 해결하려고 하지 말고 정치를 통해서 초당적으로 해결하려는 자세를 보여야 한다.

Q: 교육의원선거를 비례대표로 하면 교육문제를 어떻게 초당적으로 해결할 수 있다는 것인지 그 주장의 근거는 무엇인가요?

 

2010년부터는 시ㆍ도 교육문제는 시ㆍ도의회로 넘어온다. 교육의원 선거를 비례대표로 하면 교육문제 해결에 각 정당이 고루 참여할 수 있게 된다. 2006년 지방의회 의원 지역구 선거에서 서울, 부산, 인천, 대구, 경북 등은 한나라당 일색이지만 비례대표 구성을 보면, 한나라당 의석이 2/3를 넘지 못했고, 반대당이 1/3를 차지하였다. 광주, 전북, 전남은 지역구는 민주당 일색이지만 비례는 광주를 제외하고는 민주당이 완전 석권하지 못했다. 반대당이 20%에서 25% 내외를 차지하고 있다.
 
따라서 비례대표 선거를 택할 경우 교육문제를 특정 정당이 독점할 수는 없다는 예측이 가능하다. 이는 비례대표제를 도입할 경우 교육문제의 초당적 해결을 의미하는 것으로 매우 바람직하다고 본다.

 

거친 파도가 유능한 항해사를 만든다. 유능한 아이들을 위해 거친 파도를 넘어야 한다.

이상으로 서울특별시 의원이면서 교육선진화 운동본부 상임이사이신 김진성 의원을 통해 교육지방자치제에 대해 개략적인 사안을 살펴보았다. 대한민국 학부모의 한 사람으로써 교육이라는 소프트웨어에만 치중하고 교육정책이라는 하드웨어에 등한시 한 점을 깊이 반성하면서 향후 실시되는 교육정책의 변화에 관심을 가지고 지켜보아야 겠다는 다짐을 해 본다.